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崔江紅:云南農村“新移民”土地問題調查

時間:2019/4/9 16:52:27|點擊數:

  農村”新移民”是區別于傳統生態移民及農村人口向城鎮遷移的一種新的移民方式,指部分農村群眾為了發展生產或獲取更好的生產、生活環境而從戶籍村莊向非戶籍村莊遷移的行為。近年來,云南農村“新移民”現象在全省各地出現。“新移民”現象對產權制度、集體經濟組織變遷提出了挑戰,應抓住機遇探索與農村人口遷移相適應的農地制度。

  村委會不同村組之間遷移。主要是其他村組向公共服務相對優越的村委會所在地集中。在云南山區、半山區,一些農戶因孩子在村委會所在地上學或工作而從原來的村組遷到村委會所在地。筆者調查中,一村委會黨支部書記從離村委會所在地4公里外的一個自然村遷到村委會所在地,在村委會所在地買了一戶搬遷到城鎮的農戶的房屋。

  縣域內村莊大規模遷移。這種遷移的目標是靠近縣城。筆者調查中,某縣出現了這樣一個現象,離縣城近的村子,大部分村民逐漸向城邊遷移。離這個村子近一點、但離縣城遠一點的村子的一些村民,則通過購買空置出來的房屋,遷移到這個村子來。

  縣城內發散式散戶遷移。典型特點是個別農戶從做生意、發展生產的角度出發,在自己做生意、搞生產的地方買房置地,開始新的生活。

  總體上講,三種類型的移民與有能力在城鎮就業和生活的市民化農民相比,各方面都稍差一點。但這種遷移是農民市民化的有益補充,一方面能夠讓進不了城的部分農民獲得更好的生產和發展環境;另一方面能夠填補農民市民化引起的部分村莊勞動力不足問題,促進農村勞動力與土地等資源的優化配置。

  新移民帶來的影響和問題

  一是倒逼農地制度改革。結合筆者的調查分析得出,新移民在云南農村中屬于經濟條件稍好的群體,他們遷移到新的村莊后,購買遷入村莊的宅基地使用權和農地經營權,沖擊著原來封閉的、集體所有的產權制度。村委會不同村組之間遷移的農戶仍然經營自己原來的土地,只對宅基地使用權的產權制度造成影響。

  與新移民相伴,云南農地經營權永久性流轉和農村宅基地使用權私下流轉加快。2015年以來,筆者調查發現,雙方私下約定土地永久性轉讓,但在合同簽訂及公證中,統一為農地經營權的二輪承包期滿。新移民通過購買獲得宅基地使用權,增加了非集體成員對宅基地使用權的需求,加劇了宅基地私下流轉問題,還可能提高宅基地使用權流轉價格。

  云南農村新移民現象的出現,使遷入地人口逐漸聚集,加速形成一些中心村或加快小城鎮的步伐,在實踐上對農村宅基地使用權流轉、農地經營權有償獲得等農村產權制度改革進行了一種民間性探索。同時,使遷出村莊人口逐漸減少,對農地經營規模化、宅基地有償退出機制建設、土地整理項目的實施及城鄉土地使用增減掛鉤、占補平衡機制的實施都是有利的,這些都在倒逼農村產權制度改革。

  二是治理對象非集體化。大量人口的遷出,導致原村集體治理對象虛化,按戶籍來看,治理對象的人數較多,但實際治理的人數已很少。更重要的是,在目前村民自治以民主選舉為基礎的背景下,新移民與原村集體的利益關聯度低,不重視選舉權的使用,新移民數量越多,對民主選舉及村集體治理的負面影響越大。同時,新移民現象導致遷入地治理對象非集體化,遷入地實際治理對象遠多于戶籍對象。在實踐中,新移民一方面不方便、不愿意參與和自己利益關聯度低的原集體的治理;另一方面無法參與和自己利益關聯度較高的遷入地的治理,利益需求無處表達。兩方面的交織,可能造成一些治理上的“空心村”。這種村莊遷出人口多,同時遷入人口也多,遷出人口不愿參與村莊治理,遷入人口無法參與村莊治理。

  三是農地流轉糾紛增多。農地永久性轉讓的實質是承包權和經營權的轉讓,在我國農村集體所有的制度框架下,土地承包權僅屬于集體成員。所以,農戶私下進行的農地永久性轉讓違反了《土地承包法》。潛在糾紛較嚴重:一是流轉雙方之間的糾紛,一旦土地的價格上漲,出讓人想從中獲得增值收益而反悔,糾紛就發生了。且這種糾紛如果到仲裁委員會或上法庭,法律是偏向出讓人的。二是土地流入者與土地所屬集體之間的糾紛。如果永久性轉讓的土地涉及征用,那么,集體作為所有者擁有土地收益權,集體可根據集體成員共同的意愿提留部分征地補償,用于集體公益事業。而農地永久性轉讓發生時,流轉雙方假借經營權流轉,集體沒有收益,所有的收益全部歸出讓者。所以,征地發生時,集體與土地流入者之間的糾紛就產生了。在現有的法律框架下,農地永久性轉讓受讓方利益不受法律保護,潛在的糾紛隱患較多。

  四是非征地性失地農民增多。目前,云南農村存在的失地農民多數是城鎮化的結果,是由城鎮擴張征地而出現的。伴隨著新移民的增多,農地永久性轉讓現象將更加普遍,非征地性失地農民將出現并增多。調查發現,農地經營權永久性流出的原因較復雜,主要有臨時性拮據、高額轉讓費吸引、生計非農化趨使、耕作不方便四個方面的原因。如果沒有一個規范的農地經營權退出與獲得機制,那么,極少數群眾會因為土地永久性出讓而陷入困境,農地的社會保障功能和政治穩定功能將徹底失去。

  建立與新移民相適應的農地制度

  農地改革要兼顧國家、集體、個人利益。建立與農村新移民相適應的農地制度,首先不能損害國家的利益。因此,改革要達到保護耕地,發揮土地的政治穩定功能,充分釋放土地生產率,實現農業現代化,保障糧食安全和基本農產品有效供給的目的。其次,不能損害遷入地村集體的利益,這就需要集體對土地流轉進行監管。最后,不能損害新移民現象中土地流轉雙方的利益,對土地流出者來說,應確保其集體土地權益及土地財產功能的實現,對土地流入者來說,應確保其合法權益。

  以戶籍改革推動農村基層治理創新。在放寬小城鎮落戶條件的基礎上,放開農村落戶條件,允許農村群眾根據生產、生活變化情況,選擇合適的村落戶。這種戶籍制度等同于城市的居住證制度,也就是說,落戶后的農村群眾能夠與其他集體成員同等享受一些基本的公共服務,而這些公共服務主要是國家為主提供的。配合戶籍制度改革,將新移民納入當地基層治理主體,賦予其選舉權與被選舉權。從新移民大多數屬于就業移民的角度講,他們多數是致富帶頭人,如果擁有被選舉權,對帶動當地經濟社會發展具有重要意義。

  探索有償退出與獲得的產權制度。允許全家遷出的農戶將原來的宅基地、承包地有償退回村集體,或有償轉讓給其他村民,甚至是外來的農村居民。建立農村宅基地使用權、農地經營權有償獲得機制,針對部分農戶因生產需要遷入新的村莊或因集體無地可分而無宅基地、無耕地問題,允許其通過購買獲得宅基地和承包地。宅基地和承包地轉讓應納入集體和政府監管之下。此外,應建立“國家、集體、個人”共享的土地轉讓收益分配制度,國家收益主要體現在稅收,集體提留部分收益用于農田水利等公益事業,土地轉讓的主要收益歸轉讓人。最后,兼顧國家和集體利益,還應確定合理的可獲得土地規模,農戶通過有償方式獲得的土地面積不能超過當地村集體原始成員所獲得的最大面積,否則圈地運動將不可避免。當然,如果從促進家庭農場的角度出發,也可適當放寬土地規模。

  探索農地經營權跨村組互換制度。即對部分遠距離遷移且仍然希望以農業經營為主的搬遷農戶,允許他們通過與原住地較近,且離遷入地也不遠的其他村組農戶進行土地承包經營權互換。通過多次互換,經營離遷入地較近的其他村組農戶的土地。目前,同一集體經濟組織內部互換已實踐多年,但跨村組即跨集體經濟組織還未實踐,這一探索能夠進一步促進土地資源的優化配置和農業現代化。

  作者:云南省社會科學院農村發展研究所研究員 崔江紅

  原文刊載于《社會科學報》總第1535期2版

來源/作者:《社會科學報》 責任編輯:代麗

 

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